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CONSIDERACIONES SOBRE EL MODELO DE PROTECCiÓN DE LAS PERSONAS EN SITUACiÓN DE DEPENDENCIA EN ESPAÑA
A.- Sistemas alternativos de protección social de la dependencia: los modelos existentes en otros países
- El modelo de protección universal. A él pertenecen los países escandinavos y Holanda. Son el referente de un sistema público de cobertura universal, con financiación por vía impositiva, compartida entre el Estado y las Administraciones Territoriales. Es un sistema fundamentalmente de prestación de servicios, en el que los municipios son los responsables de los mismos. Es un modelo de alto coste.
- El. modelo asistencial. Se configura como un sistema público, financiado mediante impuestos, de cobertura limitada. La protección se dirige a las personas con insuficiencia de recursos. Es 1m sistema que deja desprotegida a las clases medias. El mayor peso de los cuidados de la dependencia recae sobre la familia. Francia es el país que sigue este modelo.
- El modelo de protección a través de la Seguridad Social. Austria, Alemania y Luxemburgo, han optado por este sistema. Se concibe como la, «quinta columna de la Seguridad Social», considerándola una contingencia del mismo tipo que la enfermedad, el desempleo, los accidentes de trabajo y las pensiones. Las prestaciones son universales y no están sometidas a la prueba de recursos económicos. La situación de dependencia se evalúa en grados de los que se derivan prestaciones monetarias de diferente cuantía y servicios de distinta intensidad o duración. Da un amplió margen de elección a la persona dependiente o su familia. Se financian con cotizaciones a la Seguridad social de los trabajadores y de los pensionistas y también hay financiación vía impuestos para cubrir las prestaciones no contributivas.
B.- Los debates en relación con el modelo de protección de la dependencia en España.
El debate técnico y político sobre la dependencia se inicia en España a partir de 1991 con la puesta en marcha del Plan Gerontológico Estatal 1991-2000 y la firma del Acuerdo Marco de 1993 entre los Ministerios de Sanidad y Asuntos Sociales para la atención sociosanitaria de las personas mayores.
La investigación social en este campo está aportando importantes reflexiones al debate político y a la definición de las propuestas políticas de diferente signo en los últimos años.
Desde el punto de vista del debate político, durante estos últimos años se han desarrollado distintas iniciativas y posicionamientos sobre alternativas de protección social de la dependencia:
- El Informe del defensor del pueblo (2000) sobre la atención socio-sanitaria en España. se pronunció por un modelo de protección universal de Seguridad Social.
- Las recomendaciones las del Senado (también del año 2000) en la "Ponencia sobre el envejecimiento de. la población española" apoyando medidas legislativas para proteger a las personas dependientes, o las del Congreso de Diputados en el Informe de la Comisión del Pacto de Toledo a favor de una política integral de protección a la dependencia.
- La posición de los sindicatos. Progresivamente se va abriendo paso una posición favorable a la regulación de la dependencia en nuestro país como derecho subjetivo. La posición del Partido Socialista ha sido inequívoca siempre en el sentido de garantizar el derecho a la dependencia. Así consta en las iniciativas parlamentarias impulsadas en la pasada legislatura., en el Programa Electoral y en el programa de Gobierno.
- Existen también otras posiciones en el sentido de que el problema de la dependencia ha de resolverse con la participación del aseguramiento privado, apoyado por las compañías aseguradoras privadas. El informe realizado por la Dirección General de Seguros reconoce que. un seguro puramente privado tiene escasa aceptación, pero que . igualmente un seguro público universal es inviable financieramente en un contexto de control y reducción del gasto público.
Como consecuencia de este debate político cabe señalar que la aplicación de políticas a nivel estatal se ha ido demorando progresivamente en el tiempo, mientras las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales se han visto obligadas a asumir la creciente demanda social. Ello supone la aplicación de políticas diferentes, que tienden a aumentar las desigualdades territoriales.
El seguro público de protección debe servir para crear un marco coherente, garantizar derechos iguales para todos y proporcionar los recursos suficientes para atender a todas las personas dependientes.
C.- El Sistema Nacional de Dependencia.
Entendemos por Sistema Nacional de Dependencia el conjunto de prestaciones y servicios que garantizan como un derecho subjetivo de ámbito estatal y en las mismas condiciones para todos los ciudadanos la protección ante las situaciones de dependencia: Forman parte, asimismo, del Sistema Nacional los procedimientos de valoración para el reconocimiento del derecho, de financiación y de gestión.
Al Sistema Nacional de la Dependencia se incorporará el conjunto de servicios, tanto públicos como privados, que se prestan desde las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales y que conforman el catálogo de servicios de atención a la dependencia, teleasistencia, servicio de ayuda a domicilio, centros de día, residencias y ayudas técnicas individuales y de adaptación del domicilio.
Asimismo hay que considerar que se deberá realizar el pago de una parte de los servicios por los :Propios beneficiarios.
1.- Fundamentación Juridica
El Estado tieme atribuida, constitucionalmente, una función niveladora, garantizadora de prestaciones básicas en materias tales como familia (art. 39) seguridad social (art. 41), discapacidad física, sensorial y psíquica (art. 49) Y tercera edad (art. 50). Además, le corresponde poner las bases para que el ejercicio de los derechos se lleve a cabo en condiciones de igualdad en todo el territorio
La articulación de Una red pública básica a la que los ciudadanos dependientes tengan derecho, y acceso a sus servicios. en función de su grado de dependencia, encuentra su fundamentación principal en los preceptos constitucionales antes citados. Pero también en el mandato constitucional de que todos los españoles han de tener los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español (art. ]39.1) Y en la competencia estatal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1).
2.- Concepto y grados de dependencia
El Consejo de Europa define la dependencia como “aquel estado en que se encuentran las personas que, por razones ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria". .
Sin embargo, a los efectos de determinar las personas que deben de ser protegidas por el Sistema, conviene delimitar de forma más precisa qué actividades concretas de la vida diaria, que la persona no puede o tiene dificultades de realizar, dan lugar a una dependencia que ha de ser objeto de protección.
Cualquiera que sea el modelo de protección, es preciso definir claramente el "umbral de entrada" en el sistema y la forma de graduar el nivel de dependencia y, como consecuencia, la cuantía de las prestaciones o la intensidad de los servicios de atención.
El criterio de umbral de entrada que se propone para el Sistema Nacional de Dependencia español estaría, en función de la ayuda que la persona necesita. Se considera que una persona es dependiente, a los efectos de tener derecho a protección de dependencia, cuando no puede realizar sin ayuda alguna de las actividades básicas de la vida diaria relacionadas con el cuidado personal, la movilidad dentro del hogar o las funciones mentales básicas: lavarse y asearse, mantener la higiene personal relacionada por los procesos de excreción, vestirse y desvestirse, comer y beber, cambiar las posiciones del cuerpo, levantarse y acostarse, desplazarse dentro del hogar, reconocer personas y objetos y orientarse y entender y ejecutar órdenes y/o tareas sencillas.
Se considera que la clasificación de la dependencia debería establecerse en tres grados, que provisionalmente se podrían denominar moderado, severo, y grave. Ello permite graduar la dependencia, discriminando las situaciones de menor a mayor intensidad, facilitando a la vez la valoración y la gestión de la prestación.
- Grado moderado: Cuando la .persona necesita ayuda para realizar una o varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día.
- Grado. severo: Cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día. pero no requiere la presencia permanente de un cuidador.
- Grado grave: Cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía mental o física, necesita la presencia indispensable y continúa de otra persona.
3.- Valoración de la dependencia.
La valoración de la dependencia requiere de la aplicación de un baremo, aprobado por el Gobierno con el rango de normativa básica, y por tanto, de aplicación en todo el ámbito del Estado, mediante el cual sea posible discriminar con criterios objetivos si la persona se encuentra en situación de dependencia y en qué grado se encuadra.
4.- Beneficiarios de la prestación de dependencia Beneficiarios de la prestación de dependencia.
Según la encuesta de Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud (1999) del Instituto Nacional de Estadística, IMSERSO y ONCE un total de. 2.215.393 personas (personas de más de seis años) presentan alguna discapacidad respecto de las actividades de la vida diaria, es decir, están en diferentes situaciones de dependencia. De este colectivo, la población de 65 años y más años es de casi un millón y medio de personas.
Pero no todas las personas que tienen problemas de discapacidad debemos consideradas como personas dependientes. Creemos que habrá que diferenciar en función del grado de dificultad que una persona tiene para realizar una determinada actividad, tres grados de discapacidad:
- Discapacidad total (gran dependencia) cuando la persona no puede realizar la actividad.
- Discapacidad severa (dependencia grave) cuando tiene una gran dificultad para realizarla.
- Discapacidad moderada (dependencia moderada) en el caso de que la realice con alguna dificultad.
En consecuencia, se puede estimar que la población. dependiente severa y grave es de 902.515 personas (54,7% del total de personas en situación de dependencia), de las cuales. 799.684 viven en su domicilio y 102.831 en residencias de algún tipo.
La estimación definitiva del número de beneficiarios y de su distribución por grados está pendiente de que se cierren los estudios que se están realizando para el Libro Blanco.
5.- Financiación del Sistema
La financiación más conveniente es de carácter mixto, es decir: los presupuestos de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y la Administración General del Estado.
Debería también estudiarse incorporar a la financiación de la dependencia parte del importe de determinados impuestos o multas relacionados con actividades generadoras de dependencia (impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco, multas de tráfico o por incumplimiento de las normas sobre prevención de riesgos laborales, etc).
La acumulación de las cuantías que se generen como consecuencia de las fuentes de financiación señaladas constituirá el Fondo para la financiación del Sistema Nacional de Dependencia.
La financiación contribuirán los beneficiarios mediante aportaciones al pago de una parte de los servicios.
SECRETARIA DE ESTADO DE SERVICIOS SOCIALES FAMILIAS Y DISCAPACIDAD.- 19 DE NOVIEMBRE DE 2004