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10 cuestiones sobre la Ley de Autonomía Personal
Miguel Rueda , Javier Romañach – Foro de Vida Independiente

Diciembre 2006

Introducción

En el año 2006 se ha aprobado en las Cortes la ley social más relevante de los últimos años: la Ley de promoción de la autonomía y atención a las personas en situación de dependencia (LEPA). Este artículo pretende dar respuestas a las preguntas más básicas que se hace cualquier ciudadano respecto a esta ley.

1.- ¿A quién afecta esta Ley?

Esta Ley afecta y da un nuevo derecho a todas las personas que viven en situación de dependencia, es decir a aquellas personas que necesitan de otras para el desarrollo de su vida diaria. También afecta, de manera indirecta, a todas las personas que se relacionan con ellas, especialmente a sus familiares. Si bien podemos afirmar, que por su envergadura y alcance, de hecho afecta a toda la sociedad.

Su artículo 5 define una serie de requisitos para ser sujeto de este nuevo derecho: ser persona dependiente, residente en España o, en caso de menores de cinco años, quien ejerza su guardia y custodia. Abarca tanto a españoles como a extranjeros. Pudiendo el Gobierno establecer las medidas necesarias para los españoles residentes en el extranjero.

La Ley entiende por dependencia (artículo 3) el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria, o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal .

Con el nivel de definición del texto actual de la ley, a día de hoy, en la práctica, sólo pueden ser cubiertas por ley por un lado las personas con "gran invalidez" y las que tengan reconocida la necesidad de asistencia de tercera persona (Disposición Adicional Novena); teniendo en cuenta en estos casos las oportunas equivalencias que establezca el desarrollo reglamentario. El resto de personas que quieran estar cubiertas deberán ser valoradas como dependientes por los órganos de valoración (artículo 27), que aún no están ni reglamentados ni en funcionamiento.

2.- ¿De qué ideas parte la Ley?

La Ley de Autonomía Personal y Protección de la Dependencia ya deja entrever en su título una dicotomía (autonomía personal/protección) entre dos modelos distintos de abordar la diversidad funcional: el modelo médico-rehabilitador (Forma tradicional de aproximarse a la diversidad funcional intentando “arreglar” o curar a personas consideradas defectuosas y ante la ausencia de éxito en la “reparación”, proteger a los individuos recluyéndolos en residencias o dejándolos a cargo de sus familias.) y el modelo social o de vida independiente (Manera moderna de aproximarse a la diversidad funcional que, basándose políticas de Derechos Humanos, intenta erradicar la discriminación que sufren las personas con diversidad funcional y promocionar su plena participación en la sociedad.) Esta mezcla de modelos va a recorrer todo el articulado de la ley, como veremos, decantándose de manera clara por el modelo médico o tradicional .

A su vez es una Ley poco desarrollada dejando demasiadas incógnitas abiertas para un posterior desarrollo reglamentario en el que será clave la labor del llamado Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

3.- ¿Qué pretende la ley?

El Objeto (artículo 1) de la Ley consiste en regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Se trata por tanto de crear un nuevo derecho ciudadano cuya exigencia por parte del beneficiario implica una respuesta positiva obligatoria por parte de las distintas administraciones. Del mismo modo que una persona llega a un centro sanitario demandando asistencia médica y ésta no puede serle negada, la persona que se ajuste a los requisitos exigidos por la ley y su desarrollo reglamentario podrá exigir los beneficios que de acuerdo con la normativa puedan corresponderle.

En relación con el objeto de la ley hay que hacer notar que si bien en los Principios (artículo 3) de la ley no se contempla la igualdad de oportunidades y no discriminación de forma explícita, en el apartado de los derechos de las personas en situación de dependencia (artículo 4. 2.k) si se recoge expresamente "el derecho a la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, en cualquiera de los ámbitos de desarrollo y aplicación de esta Ley". Por lo tanto de nuevo nos encontramos con la dicotomía apuntada.

4.- ¿Cómo se accede al Sistema?

4. 1 Consideraciones Previas.

La situación de dependencia se clasificará en tres grados (véase Anexo I) y éstos su vez en dos niveles, en función de la autonomía de la persona y de la intensidad del cuidado que requiere. Esta clasificación la decidirán los órganos de valoración que serán determinados por las comunidades autónomas basándose en unos criterios comunes que elaborará el Consejo Territorial; quien también determinará un baremo común de valoración. Este baremo será fundamental para determinar quién es dependiente y quién no , y en qué grado y nivel y, por tanto influirá en las prestaciones que le puedan corresponder, así como en el momento de acceso al Sistema (véase Anexo II y artículos 26 y 27) (calendario Disposición final primera). Para todos estos elementos habrá que esperar al desarrollo reglamentario.

4. 2 Acceso al Sistema.

El proceso de Acceso se iniciará a voluntad de la persona afectada o en su caso por quien ostente su representación. Se resolverá con una resolución que determinará las prestaciones (Programa Individual de Atención) que correspondan a la persona en función del grado y nivel de dependencia.

En este proceso no queda clara la participación del usuario en cuanto a decidir la prestación que más se ajusta a sus necesidades. Así en el Articulo 29 se habla de "...participación previa consulta y en su caso, elección entre las alternativas propuestas..." del beneficiario o representante. De manera que de nuevo habrá que estar a los reglamentos para su concreción. Aspecto positivo es que la resolución puede ser revisada a instancia del interesado.

5.- ¿Qué prestaciones se ofrecen en la ley?

El nuevo derecho subjetivo de ciudadanía se cubrirá mediante la creación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) , que se configura (artículo 6) como una red de utilización pública que integra, de forma coordinada, centros y servicios, públicos y privados.

La protección del Sistema se prestará de acuerdo a tres niveles:

1. El nivel de protección mínimo establecido por la Administración General del Estado en aplicación del artículo 9.
2. El nivel de protección que se acuerde entre la Administración General del Estado y la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas a través de los C onvenios previstos.
3. El nivel adicional de protección que pueda establecer cada Comunidad Autónoma.

Las prestaciones que ofrece el sistema podemos clasificarlas en: prestaciones encuadradas en el modelo médico-rehabilitador y aquellas que lo hacen en el modelo social o de Vida Independiente. (véase Anexo III).

Las Prestaciones se destinarán a la promoción de la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria (ABVD) (Artículo 14). Por estas últimas entiende la Ley (artículo 2. 3) las tareas más elementales de la persona, que le permiten desenvolverse con un mínimo de autonomía e independencia, tales como: el cuidado personal, las actividades domésticas básicas, la movilidad esencial, reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar órdenes o tareas sencillas . Se ignoran así actividades que hoy día son igualmente fundamentales, como el ocio, las relaciones personales, la sexualidad etc. colocando a las personas con diversidad funcional de cualquier edad al nivel de criaturas que sólo aspiran a la supervivencia apuntando por tanto a la "granjerización".

Conforme con esto el mismo artículo da prioridad a los servicios del catálogo (punto 2). Respecto a las prestaciones económicas que van en la misma línea: una primera prestación económica vinculada también a los servicios o dándole un carácter de transitoriedad (artículo 14. 6) en tanto no se constituyan éstos y una segunda también favorecedora de la institucionalización, en este caso en el domicilio, como también lo hacen la ayuda a domicilio o la teleasistencia. La prevención de la dependencia correspondería a los servicios sanitarios por lo que no entendemos su inclusión aquí; sirva, sin embargo, para remarcar el enfoque médico de la Ley.

Por su parte las ayudas técnicas y las adaptaciones del hogar, tan importantes para la vida autónoma, siguen el patrón tradicional al tener carácter de subvención y por tanto estarán en función de la disponibilidad presupuestaria.

Frente a todo esto se establece la prestación económica de asistencia personal que a diferencia de las prestaciones anteriores no sólo se basa en las (ABVD) sino que introduce el facilitar el acceso a la educación y al trabajo. Y ello a través de la contribución a la contratación de una asistencia personal durante un número de horas. Sin embargo, no abarca todos los ámbitos vitales como el acceso a la vida comunitaria, social y cívica; discrimina según el grado de dependencia pues sólo se prevé para las personas con gran dependencia y no se garantiza que la prestación sea suficiente.

Por tanto del análisis de las prestaciones podemos afirmar que la ley apuesta claramente por el modelo médico-rehabilitador.

6.- ¿Hay incompatibilidad con otras prestaciones ajenas a la ley?

La Ley si bien no establece una incompatibilidad total impide la acumulación de prestaciones análogas. Así en el artículo 31 se establece que la percepción de una de las prestaciones económicas previstas en esta Ley deducirá de su cuantía cualquier otra prestación de análoga naturaleza y finalidad establecida en los regímenes públicos de protección social. Concretamente establece que reducirá el complemento de gran invalidez, el de asignación económica por hijo a cargo mayor de 18 años con un grado de minusvalía igual o superior al 75%, el de necesidad de otra persona de la pensión de invalidez no contributiva y el subsidio de ayuda a tercera persona.

Respecto a las pensiones no contributivas, la disposición adicional decimosexta modifica el artículo 145 de la Ley General de la Seguridad Social , introduciendo una mejora en cuanto a compatibilidad con rentas o ingresos que pudiera tener el beneficiario de la PNC. Esta compatibilidad sólo es posible en tanto en cuanto las rentas o ingresos anuales no superen el 25% de la pensión contributiva; a partir de aquí la pensión se reduciría hasta incluso desaparecer. Está claro que las prestaciones económicas públicas vinculadas al servicio para cuidados en el entorno familiar y de asistencia personalizada que se derivan del la ley de promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las personas en situación de dependencia no computan como rentas a ningún efecto. (Disposición Adicional Sexta)

7.- ¿Cómo se financia Sistema?

La financiación del Sistema correrá a cargo de las administraciones públicas y de los beneficiarios. (Artículos 32 y 33)

a) Financiación del Sistema por las Administraciones Públicas:

• El primer nivel de protección (básico) se determinará anualmente en los Presupuestos (Disposición Adicional Primera)
• El segundo nivel de protección será financiado en base a los Convenios que suscriban la Administración General del Estado y cada una de las administraciones de las Comunidades Autónomas que aportarán lo mismo que el estado.
• En base al tercer nivel de protección las comunidades autónomas podrán definir, con cargo a sus presupuestos, niveles de protección adicional (artículo 11. 2)

b) Los beneficiarios de las prestaciones de dependencia participarán en la financiación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal. Ningún ciudadano quedará fuera del Sistema por falta de recursos.

Este tipo de financiación, a diferencia por ejemplo de la sanidad pública, no involucra a toda la sociedad en el sistema, discriminando a la persona que vive en situación de dependencia. Igualmente se ceba en las personas más vulnerables de la sociedad, impidiendo la igualdad de oportunidades.

Por otro lado, la financiación también puede derivar en desequilibrios territoriales en cuanto a la intensidad de las prestaciones.

8.- ¿Quiénes intervienen en esta ley?

Esta ley se entronca dentro de uno de los sistemas sociales más amplios desarrollados en la historia de España, y por ello, el número de agentes que intervienen en su implantación es muy amplio. Podríamos agrupar los agentes en función de su rol dentro del sistema, así podemos distinguir los siguientes roles y agentes:

• Financiación – el sistema está financiado por tres agentes: el estado, las comunidades autónomas y los usuarios.
• Evaluación – la evaluación, requisito imprescindible para participar en el sistema, la llevarán a cabo las comunidades autónomas.
• Gestión – la gestión de las prestaciones y la asignación de servicios será llevada a cabo por la administración más próxima al ciudadano, y por lo tanto debería ser función de los ayuntamientos. No obstante, este extremo no queda claro en la ley.
• Prestación de servicios – la prestación de servicios la podrán llevar acabo empresas, administraciones, agentes el tercer sector, trabajadores y familiares.
• Formación – la formación correrá a cargo de sindicatos y agentes del tercer sector

No obstante, estos roles no están exclusivamente atribuidos ni definidos en el texto de la ley, por lo que habrá que esperar al desarrollo de los reales decretos para saber el papel definitivo de cada uno de los agentes.

9.- ¿Cuándo empieza a funcionar y cuándo estará funcionando a pleno rendimiento?

El sistema, tal como indica la ley, debería empezar a funcionar el día uno de enero de 2007, no obstante el cumplimiento de este plazo va a resultar imposible, ya que es imprescindible la aprobación de varios reales decretos que regulan el funcionamiento del sistema. Por lo tanto es previsible que el sistema no empiece a funcionar hasta el segundo semestre de 2007, fecha en la que debería dar servicios y prestaciones a las personas de grado tres de dependencia.

En el calendario especificado en la ley, se indica que en 2015 el sistema de promoción de la autonomía estará a pleno rendimiento y atendiendo a personas de todos los grados y niveles.

10.- ¿Qué pasos debo seguir para beneficiarme del sistema?

Aunque todavía no está bien definido y habrá que esperar a los reales decretos pertinentes, salvo las equivalencias que se establezcan con las situaciones actualmente reconocidas (véase punto 1º), hay que realizar una valoración de la situación de dependencia.

En la valoración la comunidad autónoma determinará grado y nivel, indicando el abanico prestacional correspondiente, mediante dictamen. Posteriormente, en un acto administrativo diferente, los servicios sociales (posiblemente se refiere a los ayuntamientos) determinarán el Plan Individual teniendo en cuenta las propuestas del beneficiario dentro del abanico determinado en el dictamen autonómico. Aquí hay que recordar que la participación del usuario no queda clara como ya apuntamos en el punto 4º. 2

Anexo I. Grados de dependencia

Grados de Dependencia (Artículo 26)

1. La situación de dependencia se clasificará en los siguientes grados:

a) Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal.

b) Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no requiere el apoyo permanente de un cuidador, o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal.

c) Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona.

Anexo II. Calendario de acceso al Sistema

Disposición final primera. Aplicación progresiva de la Ley.

1. La efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia incluidas en la presente Ley se ejercitará progresivamente, de modo gradual y se realizará de acuerdo con el siguiente calendario a partir del 1 de enero de 2007:
   
   El primer año a quienes sean valorados en el Grado III de Gran Dependencia, niveles 2 y 1.
   
   En el segundo y tercer año a quienes sean valorados en el Grado II de Dependencia Severa, nivel 2.
   
   En el tercero y cuarto año a quienes sean valorados en el Grado II de Dependencia Severa, nivel 1.
   
   El quinto y sexto año a quienes sean valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, nivel 2.
   
   El séptimo y octavo año a quienes sean valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, nivel 1.

Anexo III. Clasificación de las prestaciones

I) Prestaciones encuadradas en el modelo médico-rehabilitador:

-Catálogo de servicios (artículo 15)

a) Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal.

b) Servicio de Teleasistencia

c) Servicio de Ayuda a domicilio:
(i) Atención de las necesidades del hogar.
(ii) Cuidados personales

d) Servicio de Centro de Día y de Noche:
(i) Centro de Día para mayores.
(ii) Centro de Día para menores de 65 años.
(iii) Centro de Día de atención especializada.
(iv) Centro de Noche.

e) Servicio de Atención Residencial:
(i) Residencia de personas mayores en situación de dependencia.
(ii) Centro de atención a personas en situación de dependencia en razón de los distintas tipos de discapacidad.

-La prestación económica vinculada al servicio. (Artículo 17)

Con carácter periódico se reconocerá únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, estando, en todo caso, en todo caso, vinculada a la adquisición de un servicio que deberá ser prestado por una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia (artículo 14. 3). Las personas que no puedan acceder a los servicios hasta que no esté la red totalmente implantada tendrán también derecho está prestación económica. (Artículo 14. 6)

-Prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. (Artículo 18)

Tendrá carácter excepcional, cuando el beneficiario esté siendo atendido por su entorno familiar y se den condiciones adecuadas de convivencia y de habitabilidad de la vivienda. El cuidador deberá ajustarse a las normas sobre afiliación, alta y cotización a la Seguridad Social que se determinen reglamentariamente.

-Ayudas económicas para facilitar la autonomía personal (Disposición Adicional Tercera)

Se trata de ayudas que podrán establecer el Estado y las distintas autonomías en función su voluntad. Teniendo la condición de subvención y sujetas a la disponibilidad presupuestaria. Se destinarán a apoyar a la persona con ayudas técnicas o instrumentos necesarios para el normal desenvolvimiento de su vida ordinaria y a facilitar la accesibilidad y adaptaciones en el hogar que contribuyan a mejorar su capacidad de desplazamiento en la vivienda.

II ) Prestaciones encuadradas en el modelo social o de Vida Independiente

-Prestación Económica de Asistencia Personal (Artículo 19)

La prestación económica de asistencia personal tiene como finalidad la promoción de la autonomía de las personas con gran dependencia. Su objetivo es contribuir a la contratación de una asistencia personal, durante un número de horas, que facilite al beneficiario el acceso a la educación y al trabajo, así como una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria. Previo acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, se establecerán las condiciones específicas de acceso a esta prestación.

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